Trendene

Politisk maktforskyvning

Verdens maktforhold endres hovedsakelig av tre politiske trender. Til sammen peker trendene mot en stadig mer «multipolar» verden. Her vil makten fordeles mer jevnbyrdig mellom flere aktører, både statlige og ikke-statlige.

For det første pågår det en maktforskyvning fra Vesten til en rekke framvoksende økonomier og utviklingsland, spesielt i Asia og Latin-Amerika. Dette inkluderer særlig Kina og India, men også store land som Indonesia, Brasil, Mexico, Tyrkia, Saudi-Arabia, Nigeria og Pakistan. Disse landene har over lang tid hatt en betydelig høyere økonomisk vekst enn verden generelt og dagens industriland spesielt. Denne trenden forventes å fortsette i lang tid framover (se kart).

Resultatet av denne økonomiske forskyvningen er en relativ svekkelse av Vestens makt, ikke minst fordi landene med høyest vekst også synes villige til å sette av en større del av veksten til militære formål. I tillegg regnes det med økt rivalisering mellom regionale og globale aktører om innflytelse og ressurser. Flere stater har allerede blitt mer villige til å bruke militærmakt i egen region, spesielt i Midtøsten.

Etter hvert som de framvoksende økonomiene blir mektigere, vil de også søke mer innflytelse på hvordan det globale statssystemet skal utformes og kreve større gjennomslag for sine tolkninger av dagens normer og regler.

Mange av de framvoksende økonomiene har for eksempel et annet syn på menneskerettigheter enn vestlige land. Dette har senest kommet til uttrykk gjennom de ulike håndteringene av koronapandemien.

I tillegg befinner flere seg på utsiden av sentrale institusjoner, som FNs sikkerhetsråd. Presset på reform av eksisterende organisasjoner ventes derfor å øke. Eventuelt kan det vokse fram stadig sterkere alternative institusjoner som kan redusere betydningen av dagens, vestlig-dominerte, som Det internasjonale pengefondet og Verdensbanken.

Som småstat er Norge spesielt avhengig av at forholdene mellom stater er styrt av lover og regler. Alternativet er at den sterkeste parten avgjør. De framvoksende stormaktenes syn på rettsordenen vil derfor bli avgjørende. Internasjonale regler forventes å bli mest utfordret der de allerede er dårligst definerte, som kyststaters økonomiske soner og bruk av verdensrommet og cyberdomenet for økonomiske og militære formål.

Med en åpen økonomi som er tett integrert med verdensøkonomien, er Norge også sårbar for handelskriger og konflikter i andre deler av verden.

Artikkelen fortsetter under illustrasjonen.

Utfordringen innenfra

Det nye er likevel at dagens liberale orden nå også utfordres «innenfra», fra skaperen selv, USA. Under Trump har landet trukket seg fra flere, store multilaterale avtaler, flørtet med autoritære regimer og sådd tvil om landets garantier til allierte.

Denne «Trump-effekten» har imidlertid bare forsterket en svekkelse som uansett var ventet i lys av maktforskyvningen. Det betyr at forvitringen av den liberale ordenen slik vi kjenner den fra etterkrigstiden neppe vil snu, selv om USA skulle bli en sterk tilhenger av den igjen.

For det andre pågår det en parallell forskyvning av makt fra stater til ikke-statlige aktører. Ikke-statlige aktører har allerede fått en framtredende rolle i mange av dagens konflikter, og kan få større påvirkning på politiske beslutninger både nasjonalt og internasjonalt.

Stater må derfor forvente å dele mer makt og ansvar med ikke-statlige aktører. Samtidig kan ikke-statlige aktørers større rolle redusere noe av effekten av den økonomiske maktforskyvningen mellom bare stater. De ikke-statlige aktørenes voksende betydning er først og fremst en konsekvens av informasjonsteknologien, som setter individer og grupper i stand til å organisere seg og samhandle globalt og på tvers av nasjonsgrensene i sann tid.

For det tredje er den relative verdien av harde versus myke virkemidler i endring. Bruk av militære maktmidler beholder sin nytteverdi i lys av økt spenning mellom stater.

Samtidig er det blitt vanligere at stater også bruker en kombinasjon av harde og myke virkemidler for å utøve press – under terskelen for krig. Dette omfatter ofte irregulære virkemidler, som påvirkningsoperasjoner, cyberoperasjoner, krig ved stedfortreder og andre former for såkalt «hybrid» krigføring.

Samtidig er det ikke gitt at stedfortreder- og hybridkrig nødvendigvis vil dominere krigføringen på lang sikt. Global integrasjon og handel regnes som en av de viktigste årsakene til det lave antallet mellomstatlige konflikter i dag. hovedårsaken er at kostnadene forbundet med å krige mot et land en er økonomisk avhengig av, anses som høyere enn gevinsten.

Hvis verden derimot skulle utvikle seg i retning av mer regionale og mindre gjensidig avhengige interessesfærer, vil de økonomiske incentivene for å unngå konflikt også bli svekket. Samtidig vil kostnadene ved å føre krig mot andre stater likevel forbli høye, så lenge den teknologiske utviklingen gjør enheter og våpen dyre både å produsere og bruke.

Sosialt

Det er i dag tre demografiske trender som er relativt sikre:
Verdens befolkning blir stadig større. Den blir mer urbanisert. Og den blir eldre.

Verdens befolkning forventes å vokse fra 7,8 mrd. i dag til rundt 9,2 mrd. i 2040, før veksten skal flate ut mot 10,9 mrd. i 2100. Nesten all befolkningsveksten vil imidlertid skje i dagens minst utviklede land, spesielt i Afrika sør for Sahara (se figur).

Samtidig skal andelen personer som bor i byer øke fra 55 prosent i dag til 65 prosent i 2040. Denne trenden vil også hovedsakelig skje i de samme mindre utviklede landene, der urbaniseringen er lavest fra før.

Slik vokser verden

På den ene siden innebærer befolkningsveksten og urbaniseringen et stort potensial for økonomisk vekst i dagens utviklingsland. På den andre siden kan det være en kilde til sosial uro, dersom myndighetene ikke lykkes med å omsette den demografiske veksten til økonomisk utvikling.

Skjebnen til svake stater med stor befolkningsvekst forventes derfor å dominere det globale konfliktbildet, mens urbane operasjonsmiljøer kan bli mer aktuelle. Det siste gjelder spesielt asymmetriske konflikter.

Det skyldes ikke bare at flere mennesker vil bo i urbane strøk med livsvilkår som i seg selv vil kunne skape konflikt. Det skyldes også at ikke-statlige aktører, som opprørsbevegelser, vil ønske å operere i urbane strøk, fordi dette er militært sett krevende og bidrar til å redusere konvensjonelle styrkers overtak.

En tredje demografisk utvikling er den globale aldringen. Medianalderen i verden skal øke fra 31 år i dag til 35 år i 2040, før den fortsetter til 42 år i 2100. Aldringen vil imidlertid skje raskere i de mer utviklede landene.

I Europa og Kina skisseres aldringen som en årsak til gradvis svakere økonomisk vekst framover. Samtidig kan aldring også bidra til en fredeligere verden, fordi ressursene i eldre samfunn ofte trekkes bort fra forsvar og over til pensjon, helse og omsorg.

Den fjerde demografiske trenden, migrasjon, er langt vanskeligere å forutsi. De fleste studier forventer at fortsatt høy internasjonal migrasjon vil skape et minst like stort behov for håndtering av folkestrømmer som i dag.

På kort sikt er det likevel motreaksjonene på innvandring som har fått størst følger i Vesten, i form av større misnøye og politisk polarisering. Disse strømningene anses å ha påvirket Brexit-avstemningen og valget av Trump i 2016.

Dersom disse innenrikspolitiske utfordringene hos våre allierte gjør det vanskeligere å etablere politisk konsensus i Nato, kan dette skape en ny usikkerhet om utsiktene til alliert hjelp til Norge i en krisesituasjon.

I Norge synes ikke innvandringen å ha fått konsekvenser for forsvars- og sikkerhetspolitikken. Likevel kan dette aspektet få mer å bety de neste tiårene, fordi andelen personer med innvandrerbakgrunn forventes å øke fra 18 prosent i dag til 24 prosent i 2040. Én ting er mulige motreaksjoner på innvandringen. En annen er mulighetene for at identitetsbaserte konflikter andre steder i verden kan «overføres» til Norge, der de etniske eller religiøse skillelinjene kan gjenspeiles.

Teknologiske trender

Dagens teknologiske trender kjennetegnes av to ting: Utviklingen går raskere enn noensinne. Det samme gjør spredningen av kunnskap. Kommersiell teknologiutvikling er allerede blitt et reelt alternativ til militær utvikling, men statlig medvirkning vil fortsatt være sentral på grunn av staters større evne til å bære økonomisk risiko.

Derfor vil land med høyere økonomisk vekst også kunne oppnå et høyere moderniseringstempo, og slik korte ned på Vestens teknologiske forsprang.

De viktigste militærteknologiske trendene anses å ligge innenfor disse områdene: forbedringer i menneskers fysiske og kognitive evner, robotikk og autonome systemer som utnytter kunstig intelligens, 3D-printing, kvantedatamaskiner, stordata og nye energikilder og lagringsmedier.

Utviklingen ventes å føre til raskere og mer langtrekkende missiler, ubemannede systemer i alle domener, forbedrede sensorer, presisjonsstyrt ammunisjon, autonome våpensystemer, nye typer masseeffektvåpen og direktive energivåpen. Resultatet er større muligheter for et høyt nivå av nettverksbasert forsvar.

Den samme utviklingen kan også gi flere, både statlige og ikke-statlige aktører en større evne til å nekte andre tilgang til egne områder, eller bevegelsesfrihet der – såkalte nektelsesstrategier (anti-access and area denial, A2/AD). Det betyr at den militære teknologiutviklingen er «demokratisk», for så vidt som den bidrar til å utjevne forskjellen på stormakter og andre aktører.

På lengre sikt kan flere aktører også få tilgang på ulike typer masseødeleggelsesvåpen. Kunstig intelligens kan potensielt revolusjonere krig som fenomen. «Rene» cyberkriger anses ikke som sannsynlige.

Operasjoner i cyberdomenet blir likevel vanligere både frittstående og som supplement til konvensjonell maktbruk. De kan gjøre det vanskeligere for stater å skille mellom offensive og defensive hensikter hos andre aktører.

Manglende modernisering truer

De fleste følgene av den teknologiske utviklingen vil være de samme for det norske forsvaret som for andre lands. Som småstat har vi likevel noen spesielle utfordringer:

Den største faren er at moderne, kostbare systemer bare lar seg anskaffe i et så lite antall at vi kommer under kritiske minsteverdier. Det vil si det antallet systemer av en viss type det er mulig å ha i Forsvarets inventar, uten at enhetskostnadene blir for høye og fagmiljøene for små.

Koblet til dette er også faren ved manglende teknologisk modernisering: Det kan skje hvis vi mister våpensystemer eller kompetanse som gjør at vi ikke lenger er interoperable med våre viktigste allierte.

Billigere våpen kan svekke Europa

Et trendbrudd som kan forsterke dagens maktforskyvning bort fra Vesten er dette: Det blir så billig å produsere meget effektive våpen at militærmakt igjen blir personell- eller arbeidsintensivt. En slik utvikling vil i så fall føre med seg en ytterligere svekkelse av europeiske lands relative militære evne. Det er en følge av synkende folketall sammenliknet med resten av verden.

Et annet trendbrudd som kan få stor betydning for Norge, er om det skjer en endring i forholdet mellom pris og ytelse for en type våpensystemer. Allerede i dag kan det anskaffes tusenvis av droner for prisen av ett kamphelikopter.

I ytterste konsekvens kan den teknologiske utviklingen lede til en dreining bort fra dagens få, store og dyre våpenplattformer til masseproduksjon av relativt billige, men effektive alternativer, slik som autonome våpensystemer (se faktaboksen).

Økonomisk vekst blir ujevn

Verdensøkonomien forventes å fortsette å vokse de neste tiårene, men veksten vil gradvis avta og ikke bli jevnt fordelt. PricewaterhouseCoopers (PwC) er én av få aktører som forsøker å predikere økonomisk utvikling langt framover.

Ifølge deres prognoser fra 2017 vil den globale veksten gradvis avta fra rundt 2,7 prosent på 2020-tallet til 2,4 prosent på 2040-tallet. Denne veksten baserer seg på en fortsatt relativt høy BNP-vekst i dagens framvoksende økonomier og utviklingsland. Det er likevel bred enighet om at USA, Kina og India forventes å bli de tre klart største økonomiene de neste tiårene.

Få studier forsøker å predikere framtidige forsvarsbudsjetter. Det forventes likevel at USA, Kina og India også vil være de som bruker klart mest penger på militære utgifter framover. Gapet ned til resten vil også øke. Ellers antas det at land i regioner hvor det brukes relativt mye på forsvar nå, som Asia og Midtøsten, også vil gjøre det framover.

For europeiske land kan kombinasjonen av en rekke innenrikspolitiske faktorer gjøre det krevende å oppfylle Natos målsetting om at landene skal bruke to prosent av BNP på forsvar, i alle fall på lengre sikt. Eksempler kan være en svakere økonomisk og demografisk vekst, stigende forventninger til sosiale ytelser i befolkningen, og en trussel utenfra som oppfattes som moderat. Det er for tidlig å si hvorvidt koronapandemien ytterligere vil svekke utsiktene til å nå dette målet.

Norge vil trolig stå overfor de samme økonomiske utfordringene som kan lede til økt press på forsvarsbudsjettene i Europa. Forsvar har ikke vært blant de viktigste sakene for norske velgere, selv i sikkerhetspolitisk mer krevende og økonomisk gode tider. Det er derfor usikkert om Forsvarets økonomiske rammer i gjeldende langtidsplan vil la seg videreføre på lang sikt.

På den ene siden vil Norge være bedre stilt for å bruke penger på forsvar enn mange andre europeiske land. På den andre siden er norsk økonomi spesielt avhengig av utviklingen i oljeprisen, som vil påvirkes av verdens avhengighet av fossilt brensel og overgangen til fornybare energiformer.

Dagens kombinasjon av pandemi og et stort oljeprisfall utgjør en dobbel utfordring for norsk økonomi.

Energi, mat og vann kan gi uro

Den globale etterspørselen etter energi, mat og vann vil øke betydelig de neste tiårene. Etterspørselen forventes å bli størst i framvoksende økonomier og utviklingsland, særlig i Asia. Av disse er det spesielt vann som anses å ha et økende potensial som konfliktårsak og maktmiddel i krig. Behovet er også økende for såkalte sjeldne jordartsmetaller.

Land kan tenkes å strupe andre lands tilgang på alle disse naturressursene for å utøve press. I ytterste konsekvens følger bruk av militærmakt, for å sikre tilgangen på ressursene. Samtidig er sammenhengene mellom ressursknapphet og konflikt tvetydige. Det er også vanskelig å forutsi utviklingen og følgene av økt etterspørsel etter naturressurser, fordi det innenfor dette feltet kan skje teknologiske gjennombrudd som kan få svært mye å si for fordeling og effektiv bruk.

Et trendbrudd som vil ha store følger for Norge er om overgangen fra fossil til fornybar energi går raskere enn antatt. Dette vil redusere statens inntekter og gi ringvirkninger for hele økonomien, inkludert forsvarsbudsjettet.

Et cyberangrep mot store deler av det internasjonale finanssystemet vil også kunne ramme det norske oljefondets inntjening. Det anses likevel ikke å være stor risiko for at vesentlige deler av fondets beholdning går permanent tapt.

Miljødimensjonen betyr mer

Når klimaendringene merkes bedre, vil miljøet få en større strategisk betydning. Klimaendringene framstilles som et politikkområde som kan bidra til mer, ikke mindre, internasjonalt samarbeid og oppslutning om multilaterale institusjoner.

På den andre siden vil den globale gjennomsnittstemperaturen fortsette å stige de neste tiårene. Dette gjelder selv om målene i dagens avtaler om utslippskutt blir nådd.

Det mest avgjørende for det globale klimagassutslippet kan bli hvorvidt framvoksende økonomier og utviklingsland klarer å fortsette å vokse økonomisk, uten å øke utslippene like mye som nå (se figur). Kinas utslipp har allerede økt mye, mens utviklingen i India, Afrika og resten av Asia kan få mye å si på lengre sikt.

Mer ekstremvær og naturkatastrofer kan i seg selv øke behovet for humanitær innsats. Klimaendringene vil også forsterke presset fra andre globale trender, som befolkningsvekst, urbanisering og ressursknapphet. Det kan igjen bidra til økt spenning mellom land og befolkningsgrupper, og ytterligere emigrasjon.

Det er likevel lite som tyder på at klimaendringer i seg selv er en hovedårsak til væpnet konflikt. I stedet er det de væpnede konfliktene som kan gjøre det vanskeligere å håndtere endringene. Derfor er det bekymringsfullt at områdene hvor konfliktrisikoen er størst i dag, ofte er de samme som er mest utsatt for klimaendringene og dårligst stilt til å håndtere dem. Spesielt gjelder det Afrika sør for Sahara og Sør-Asia.

Fredsoperasjoner kan slik bli mer relevante, nettopp for å håndtere klimaendringene. Samtidig kan bruk av militære styrker her begrense tilgjengeligheten på både egne og våre alliertes ressurser i eventuelle kriser på hjemmebane.

Tiltak for å motvirke globale klimaendringer er ikke nødvendigvis de samme tiltakene som dem som minsker faren for væpnet konflikt. Tvert imot kan sterk økonomisk vekst være noe av det som minsker faren for konflikt mest, samtidig som det kan forverre klimaendringene.

Miljøets økende betydning kan på lengre sikt også påvirke Forsvarets organisering, planlegging og gjennomføring av operasjoner. Det kan også bli et viktigere mål å begrense miljøskader i forbindelse med militær aktivitet, og i ytterste konsekvens bli et sentralt mål i nye operasjoner.