Aktørene
Hvilke muligheter har aktører for å påvirke både sin egen og andres utvikling? Sikkerheten vår avhenger spesielt av to forhold: andre aktørers vilje og evne til å bruke makt mot Norge, eller å komme oss til unnsetning.
Artikkelen er hentet fra magasinet VITEN om Globale trender. Se innholdsoversikt nederst på siden.
Russland er mest aggressiv
Russlands ambisjon synes å ligge fast: Landet ønsker å være en viktig stormakt innenfor en mer multipolar verdensorden enn den som har vært dominert av USAs økonomiske og militære styrke.
De siste årene har landet også gått fra å bli omtalt som en regional og defensiv aktør til en global og offensiv. Siden intervensjonen i Ukraina i 2014 har landet videreført en offensiv utenrikspolitikk.
Russland har brukt et bredt spektrum av virkemidler for å undergrave USA og svekke Vesten. Det som er nytt er at landet har engasjert seg tyngre militært, også utenfor det post-sovjetiske området.
Artikkelen fortsetter under illustrasjonen.
Ambivalent til Kina
I dag omtales Russland derfor som den mest aggressive utfordreren til den liberale verdensorden. Det er likevel ulike syn på hvor langt landet er villig til å gå, og hvor lenge dagens utenrikspolitikk vil bli videreført. På lang sikt kan den største testen bli hvordan Russland skal håndtere forskyvningen av makt til framvoksende stormakter og økonomier utenfor Europa.
Landet har et ambivalent forhold til Kina, mens forholdet til India kan bli mer utfordrende å ivareta framover. Større utfordringer i landets sørlige og østlige randsoner kan tenkes å gjøre det viktigere å reparere forholdet til Europa.
Innbyggertallet minsker
Innenrikspolitisk står landet overfor store demografiske utfordringer, selv i europeisk sammenheng. Befolkningen beregnes å falle fra 146 mill. i dag til 139 mill. i 2040, og fortsette nedover etter dette.
Russland forventes også å få en av verdens tyngste forsørgerbyrder – det vil si andelen arbeidsføre i forhold til barn og eldre. Den russiske økonomien er i tillegg svært sårbar for endringer i energiprisene. Russland vil sannsynligvis forbli en av verdens største økonomier.
Det er likevel bred enighet om at dagens økonomiske modell ikke er bærekraftig uten politiske reformer. Det kanskje største problemet i den forbindelse er at slike reformer neppe er mulig uten at det i seg selv får følger for den nåværende makteliten.
Regimeskiftet har høy risiko
Russland forventes likevel å forbli autoritært, i alle fall så lenge Vladimir Putins sitter ved makten. En utfordring for Russland, og en kilde til usikkerhet for landets omgivelser, er at det er mye som tyder på at det er personen Putin som er populær, ikke det russiske regimet som sådan (se figuren over).
Gjør Putin en god jobb? Gjør den russiske regjeringen det? Går Russland i riktig retning? Disse spørsmålene undersøkes i meningsmålinger fra russiske Levada.
I perioden 2000-2019 går svarene i bølger. Synet på myndighetene henger ofte sammen med utenrikspolitiske begivenheter, som økonomiske konjunkturer og væpnede konflikter. Det er Putin som er populær, ikke regimet.
Selv på de dårligste målingene har oppslutningen hans ligget over 60 prosent, mens regjeringens og synet på landets utvikling har vekslet mellom rundt 65 prosent på det beste og under 30 prosent på det dårligste. Det er derfor det knytter seg så stor usikkerhet til hva som skjer etter Putin.
I 2020 ble grunnloven endret. Det gjør at Putin kan fortsette som president i to nye perioder, helt fram til 2036.
Historisk sett er imidlertid regimeskifter i personavhengige systemer, som det russiske, forbundet med høy risiko hvis lederen forsvinner før han dør av naturlige årsaker. Det er på ingen måte gitt at maktoverføringen vil skje slik eliten ser for seg, når den tid omsider kommer.
Norge utfordres
Det kommende tiåret vil allerede gjennomførte investeringer, og et nytt, mer realistisk våpenprogram, medføre ytterligere forbedringer i Russlands militære evne. Tempoet i forsvarsmoderniseringen forventes imidlertid å bli lavere enn hva det har vært det siste tiåret.
På lang sikt kan det også bli vanskeligere for russisk forsvarsindustri å eksportere og produsere like mye av neste generasjons våpensystemer, fordi det ofte forutsetter teknologisk samarbeid med andre land.
Så lenge forholdet til Vesten forblir dårlig, må Norge forvente å bli utsatt for en like selvhevdende russisk utenrikspolitikk som i dag. Selv om det er lite sannsynlig, er det derfor ikke mulig å utelukke et russisk begrenset væpnet angrep mot Norge.
Det gjelder både i forbindelse med en større konflikt med Vesten, og i en bilateral norsk-russisk konflikt. Selv om Russland har opptrådd mer selvhevdende i våre nærområder, anses likevel ikke den militære trusselen fra Russland som grunnleggende endret.
Selv om Nato-landene skulle nå to-prosentmålet innen 2024, er det likevel tvil om dette nivået kan videreføres.
Det er likevel ulike syn på sannsynligheten for væpnet konfrontasjon mellom Russland og Vesten. En kilde til uenighet er hvorvidt russiske påstander om at Vesten utgjør en trussel bare er retorikk eller et uttrykk for reelle bekymringer.
Russlands langtrekkende, konvensjonelle presisjonsvåpen virker også som en særlig utfordring for Norge, fordi sivile mål er blitt pekt på som prioriterte i bilaterale konflikter. Begrunnelsen er at dette vil ha større effekt på den politiske viljen enn rent militære mål.
Et vedvarende eller sterkere russisk ønske om å utfordre dagens internasjonale normer og regler vil utgjøre en alvorlig utfordring for Norge. Et verstefallscenario er at dagens maktforskyvning fører til en «regionalisering » av verden, der stormaktene godtar hverandres rett til bruk av militærmakt innenfor egne innflytelsessfærer. Da er det ikke gitt at det er i andre deler av verden at dagens rettsorden vil bli utfordret mest direkte.
Natos to endringer
I lys av et fortsatt anspent forhold til Russland har Nato lagt større vekt på kollektivt forsvar og kapabiliteter for høyintensiv krigføring de siste årene. Det er skjedd to vesentlige endringer.
Den ene er at den nedadgående trenden i forsvarsbudsjettene til mange europeiske Nato-land har snudd til vekst, etter Russlands intervensjon i Ukraina i 2014.
Denne trenden kan også ha blitt forsterket av et betydelig økt press fra USA, om at europeiske medlemsland må bidra mer etter at Trump ble president i 2016. De siste års vekst er likevel mindre enn forutsatt for å kunne nå Natos mål om at hvert enkelt land skal bruke to prosent av BNP på forsvar innen 2024.
Veksten omfatter heller ikke alle de største og viktigste europeiske statene, de som kan ha mest å si for alliansens samlede militære evne, eller utsiktene til alliert støtte til Norge – som fra Storbritannia. Det gjenstår også å se hvor mye koronapandemien kan påvirke Nato-landenes forsvarsbudsjetter.
Tvil om to-prosentmålet
Selv om Nato-landene skulle nå to-prosentmålet innen 2024, er det likevel tvil om dette nivået kan videreføres. Tvilen skyldes blant annet at den økonomiske veksten forventes å avta. Samtidig vil eldrebølgen merkes enda bedre utover 2020-tallet.
Vanskeligheter med å oppfylle to-prosentmålet kan også framtvinge en større diskusjon om selve måten å beregne byrdefordeling på innad i alliansen.
Sterk ramme eller skinnallianse
Den andre vesentlige endringen de siste årene er USAs forsterkede militære tilstedeværelse i Europa. Dette skyldes et mer anspent forhold til Russland.
Samtidig knytter det seg usikkerhet til USAs prioritering av Europa på lang sikt, fordi Kina anses som en større strategisk utfordrer enn Russland. I tillegg eksisterer det fortsatt en spredning i trusselbildene innad i alliansens europeiske medlemsland.
Mens Russland utgjør den største sikkerhetspolitiske utfordringen for østlige og nordlige medlemsland, virker instabilitet i svake stater langs Middelhavet som en større og relativt sikker utfordring for de sørlige statene.
Til tross for disse underliggende kreftene som truer alliansens samhold og samlede militære evne, vil Nato trolig forbli det viktigste sikkerhetsrammeverket for Europa i overskuelig framtid.
Et eventuelt forbedret forhold til Russland kan paradoksalt nok øke sannsynligheten for at alliansen består, fordi risikoen for at et medlem blir dradd inn i konflikter det selv ikke har interesse av minsker, samtidig som USAs økonomiske krav til de europeiske landene kan bli redusert.
En vedvarende, men ikke samlende nok trussel kan likevel føre til oppløsningstendenser. I verste fall kan det gjøre at Nato gradvis utvikler seg til en ren «skinnallianse», der det mangler et reelt interessefellesskap som forplikter medlemmene til handling i en eventuell krise.
Et mindre dramatisk alternativ til en gradvis forvitring av Nato ser slik ut: Alliansen kan utvikle seg til et institusjonelt rammeverk for koalisjoner av villige, også innenfor kjerneområdet. En geografisk og funksjonell inndeling av alliansen kan minske konflikter om byrdefordeling, og øke mulighetene for å bygge felleskapasiteter.
En slik utvikling, med flere mindre grupper av medlemsland med reelle strategiske fellesinteresser, vil også kunne være enklere å forholde seg til for USA enn alliansen som helhet.
Kan Nato-byrdene beregnes annerledes
Målsettingen om å bruke en bestemt BNP-andel på forsvar er ingen garanti for at pengene benyttes på den beste måten for Nato.
For mange land vil tendensen være at økte budsjetter først og fremst tilgodeser egne forsvarsinteresser. I tillegg er det flere land som er høyt ansett i Nato, selv om de har ligget langt unna to-prosent målet, som Danmark og Canada.
Grunnen er viljen deres til å ta ansvar, og til å godta betydelige tap under operasjoner som i Afghanistan. Ingen av de to har imidlertid nevneverdige nasjonale sikkerhetsutfordringer. Det gjør at de, i motsetning til mange andre medlemsland, i stedet kan konsentrere seg om militære kapasiteter til bruk utenlands.
Det er derfor vanskelig å se prosenter og rene kvantitative mål frikoblet fra politiske og strategiske ambisjoner. Dette kan igjen åpne for alternative måter å vurdere nasjoners evne og vilje til byrdefordeling i Nato på sikt, for eksempel gjennom en tydeligere arbeidsdeling.
Små land kan gis ansvar for avgrensede deler av det spekteret av kapabiliteter som Nato-operasjoner krever. Byrdefordeling uttrykkes da ved landets vilje til å sette nasjonale behov til side når Nato spør etter kapabiliteter. Like ens handler det om plikten til å stille opp med disse kapabilitetene hvis en operasjon settes ut i livet. For småstater som Norge kan imidlertid en slik utvikling gå på bekostning av den spesifikke nasjonale forsvarsevnen.
USA er i tilbakegang
Det er bred enighet om at USA er en supermakt i tilbakegang. På den ene siden vil ikke USAs posisjon svekkes like mye som andre vestlige lands. I motsetning til Europa skal USAs befolkning vokse fra 330 mill. i dag til 367 mill. i 2040, og videre opp til 434 mill. i 2100.
USAs andel av verdens befolkning vil dermed holde seg rundt 4 prosent ut århundret, mens Europas vil falle fra 10 prosent i dag til under 6 prosent i 2100. På den annen side vil framvoksende stormakter, spesielt Kina og India, ta innpå og delvis passere USA på andre områder. Det forventes at USA vil måtte prioritere sine ressurser strengere.
Kina er største utfordrer
I USA anses Kina som en større og mer langsiktig utfordring enn Russland. Kinas vekst kan derfor redusere USAs interesse for Europa, og dermed skape større konkurranse mellom landets allierte om amerikansk oppmerksomhet.
Så lenge amerikanske prioriteringer ikke blir satt på prøve, er det imidlertid vanskelig å vurdere hvor mye støtte Europa kan forutsette. Det virker imidlertid som sikrere at maktforskyvningen til Asia vil fortsette, enn at Russland vil videreføre en like konfronterende linje overfor Vesten etter Putin.
I tillegg har det amerikanske synet på Russland, og hvilke land som utgjør USAs største fiender, historisk sett variert mye (se figur under).
Hardere prioriteringer betyr at de amerikanske forventningene til USAs allierte vil øke. Det gjelder både forventningene til å ivareta sin egen sikkerhet, og i forbindelse med amerikanske militære intervensjoner andre steder.
Generelt kan følgene av ikke å bidra bli mer alvorlige for disse nasjonenes forhold til USA, som trolig vil bli mer transaksjonsbasert også etter president Trump.
Norske perspektiver
To perspektiver er særlig interessante for Norge:
- På den ene siden tilsier hardere amerikanske prioriteringer at terskelen for støtte til norske standpunkter i konflikter med Russland kan bli hevet. Betydningen av nordområdene vil også avhenge av USAs overordnede geopolitiske målsetting om å hindre oppkomsten av maktpolitiske konkurrenter i dette området.
- På den annen side gjør økt stormaktrivalisering det mer sannsynlig med amerikansk innblanding, også i situasjoner hvor dette ikke nødvendigvis vil være i norsk interesse.
Uten USA vil mulighetene for å få allierte forsterkninger til Norge likevel svekkes mer generelt. Det skyldes at Europa mangler den militære kapasiteten til å etablere det nødvendige luft- og sjøherredømmet i Norskehavet.
Felles for våre alliertes motstandere, inkludert Russland, er at de utvikler våpen som kan svekke våre alliertes evne til å projisere makt globalt og gjøre det farligere å intervenere i andre regioner.
Trumps innflytelse
En ny, overraskende utvikling var valget av Trump som president i 2016. Trumps utenrikspolitiske linje forventes å svekke USAs globale innflytelse og nasjonale interesser, i alle fall på kort sikt.
Samtidig har USA fortsatt gode forutsetninger for å forbli en global makt. De problematiske sidene ved de siste års utvikling synes å være delvis knyttet til Trump som person. Det er imidlertid ulike syn på om Trump representerer et forbigående fenomen, eller innvarsler en ny kurs i amerikansk politikk.
FN kan bli viktigere
Selv om USA har fått et mer negativt syn på FN under dagens administrasjon, er det mulig at FN-operasjoner kan bli viktigere igjen på lengre sikt. Spesielt hvis det blir vanskeligere for USA å lykkes med unilaterale tilnærminger, etter hvert som andre stormakter blir sterkere og kan motarbeide dem. I så fall kan norsk deltakelse i FN-operasjoner også bli viktigere for forholdet til USA.
Kina vokser saktere
Kinas økonomi forventes å fortsette å vokse raskt, men i et gradvis lavere tempo. Kina vil likevel gå forbi USA som verdens største økonomi innen et tiår. Landet forventes også å bruke relativt mye penger på forsvar, og dermed minske det militære gapet opp til USA.
Av dagens framvoksende stormakter er det Kina som har kommet lengst i å formulere egne mål for det internasjonale systemet. Kina ønsker en omorganisering av den økonomiske orden, som landet anser som for fordelaktig for dagens industriland, og en politisk orden med større kinesisk innflytelse.
Regimets strategi synes å kombinere to framgangsmåter:
- Den ene er fredelig samarbeid, ikke minst gjennom store og ambisiøse utviklingsprosjekter.
- Den andre er beskyttelse av landets kjerneinteresser, om nødvendig med bruk av makt.
Selvhevdelsen øker
De siste årene har Kina videreført en stadig mer selvhevdende utenrikspolitikk. Dette er skjedd gjennom fortsatt militarisering i Sør-Kina-havet og større militær tilstedeværelse globalt.
Kina synes også å være på vei bort fra en streng tolkning av prinsippet om ikke å blande seg inn i andre staters interne anliggender. De er også i ferd med å utvikle kapasiteter for militære utenlandsoperasjoner.
Det forventes heller ingen store endringer i kinesisk utenrikspolitikk så lenge dagens president, Xi Jinping, sitter ved makten. Etter en lovendring i 2018 kan han bli sittende på ubestemt tid.
Under hans ledelse forventes det at kommunistpartiet vil styrke maktgrepet ytterligere. Samtidig vil Kina kunne få den samme utfordringen som Russland: Et sterkt personfokusert regime kan gjøre det vanskeligere å lykkes med en maktoverføring etter Jinping.
Vekst øker krigsfaren
Den største bekymringen er at fortsatt kinesisk vekst kan øke faren for krig med USA, siden Kina utfordrer den amerikanske dominansen, spesielt i Asia.
Fordi økonomiske fellesinteresser er noe av det som reduserer konfliktpotensialet, representer de siste års handelskrig mellom USA og Kina en negativ utvikling.
For USA kan de vanskeligste testene bli situasjoner der troverdigheten som supermakt og alliert til mange av Kinas naboland blir satt på prøve. Det er imidlertid ikke gitt at Europa vil trekkes inn i en eventuell konflikt mellom Kina og USA. Et tettere forhold mellom Kina og Russland kan derimot gi russerne større handlingsrom i Europa, mens USA kan bli mer opptatt i Asia.
Et avgjørende trendbrudd vil være om Kina skulle utvikle seg i en mer demokratisk og liberal retning. Om det skulle skje, vil den ideologiske motsetningen mellom USA og Kina bli svekket.
Det er imidlertid ikke gitt at konfliktpotensialet dermed blir borte, fordi landene vil forbli store økonomiske konkurrenter. Det er heller ikke gitt at en enda mer vellykket Kina vil stå fram som mer ønskelig for resten av verden, hvis det vil gjøre landet til verdens suverent sterkeste makt.
