Matching ambition with institutional innovation: the EUs Comprehensive Approach and Civil-Military Organisation

Hensikten med denne rapporten er å analysere om den institusjonelle utviklingen i EU har understøttet organisasjonens evne til å implementere en såkalte helhetlig tilnærming (comprehensive approach) til sikkerhet. Dette har etterhvert blitt et slags rasjonale for EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (FUSP), ettersom den underliggende forutsetningen for at EU skulle utvikle felles militære kapasiteter tilbake i 1998, var at den skulle representere noe nytt og ikke duplisere Nato. Tanken var at EU ville kunne utvikle seg til en annerledes strategisk aktør, med utgangspunkt i organisasjonens unike forutsetninger for å ta i bruk og integrere både sivile og miliære kapasiteter. Spørsmålet denne rapprten stiller er om EU faktisk har levd opp til denne ambisjonen. Ett av de kanskje mest slående utviklingstrekk i FUSP har vært den omfattende institusjonaliseringen av planleggings- og støttefunksjoner innenfor Rådssekretariatet som er ansvarlig for å implementere FUSP. Spørsmålet er om slike omfattende institusjonelle endringer er et ubetinget gode. Mye av den eksisterende litteraturen om EU har en tendens til å se på enhver institusjonell endring som et positivt steg mot en mer integrert struktur. Denne rapporten tar imidlertid heller utgangspunkt i en omfattende litteratur innenfor strategiske studier som nettopp ser på forholdet mellom sivil- og militærmakt. Hensikten er å identifisere noen merkesteiner for hvordan en fungerende sivil-militær organisasjon kan se ut for dermed å kunne vurdere om EU faktisk har evnet å etablerere en slik organisasjon. Rapporten tar derfor utgangspunkt i to idealmodeller for sivil-militær organisering: Samuel Huntingtons såkalte “normale” eller separerte modell, og Morris Janowitz “konstabulære” eller integrerte modell. Rapporten viser at instiusjonelle nyvinninger har opprettholdt et sivil-militært skille i FUSP, til tross for en uttalt målsetning om å utvikle en “kultur for koordinering”. Dette bunner i en vedvarende militær dominans innenfor FUSP, til tross for EUs historie som en sterk sivilmakt. Rapporten konkluderer imidlertid med at denne skjevheten rettes gradvis opp. Dette skyldes delvis et ønske om å gjøre ESDP mer uavhengig av Nato, men også at det legges til rette for mer uformelle og integrerte strukturer i tråd med den “konstabulære” modellen. Dette vil blant annet få konsekvenser for Norge, som vil kunne oppdage at det blir vanskeligere å komme på innsiden. Ettersom EU også kan se tilbake på ti år med prøving og feiling for å utvikle en mer effektiv sivil-militær struktur, vil Norge også ha mye å lære av selve prosessen.