Makroøkonomiske trender - forsvarsøkonomisk utvikling i et historisk og internasjonalt perspektiv

Rapporten tar for seg Forsvarets finansielle forutsetninger. Det gjøres først rede for den historiske utviklingen i forsvarsbudsjettets størrelse i nasjonal og internasjonal kontekst. Deretter diskuteres Forsvarets kjøpekraftsutvikling og utsikter for Forsvarets struktur og finansiering fremover.

Siden 2. verdenskrig har det vært en betydelig reell økning i forsvarsbudsjettene, men siden 1990 har forsvarsbudsjettets utvikling vært tilnærmet flat. Utviklingen siden 1990 skyldes i hovedsak redusert trusselnivå og endrede prioriteringer. Mens Forsvarsdepartementet har hatt en relativt flat budsjettutvikling har spesielt Helse- og omsorgsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Kunnskapsdepartementet og Kirke- og kulturdepartementet hatt meget høy vekst i budsjettene siden 1994. Siden både statsbudsjettet og BNP har økt betydelig i samme periode er det også en naturlig følge at forsvarsbudsjettet målt som andel av statsbudsjettet og BNP (inkl. offshore) har sunket, henholdsvis til 3,4 % og 1,2 % i 2008. I forhold til andre Nato-land, har Norge prioritert forsvar relativt lavt de senere årene. Blant de 15 landene som er studert i denne rapporten utgjorde forsvarsutgifter i gjennomsnitt 1,8 % av BNP i 2008.

Norges utgiftsandel er imidlertid på nivå med andre vest-europeiske land som Danmark, Nederland, Tyskland og Belgia. Samtidig vokste det russiske forsvarsbudsjettet betydelig fra 1998 til 2008. Utviklingen i forsvarsbudsjettet og Forsvarets kostnadsnivå får konsekvenser for kjøpekraften, og dermed også forsvarsstrukturen og evnen til å løse pålagte oppgaver. Fra 1961 til 1990 var kjøpekraften relativt stabil, målt i antall enheter Forsvaret kunne anskaffe og drifte. I 1990 hadde forsvarsbudsjettet en kjøpekraft tilsvarende et budsjett på 60 mrd. i dag, mot ca. 50 mrd. i 1961. Siden 1990 har imidlertid trenden vært en kraftig redusert kjøpekraft.

I 2008 hadde Forsvaret en kjøpekraft tilsvarende 57 % av budsjettet i 1990. Redusert kjøpekraft har ført til stadige strukturkutt de siste 20 årene. I løpet av perioden har Hæren blitt redusert fra 13 brigader til 1, MTB-våpenet redusert fra 36 til 6 fartøy, antall kampfly redusert med 35 %, mens totalt antall årsverk i Forsvaret nesten har blitt halvert. Til tross for store reduksjoner i strukturen har svekket kjøpekraft medført at Forsvaret siden 1990 nærmest kontinuerlig har vært i en situasjon med for stor struktur i forhold til de midler som er blitt bevilget.

Rapporten analyserer tre mulige scenarioer for fremtidig utvikling i Forsvarets budsjett og struktur. Høy-alternativet innebærer en årlig realvekst i forsvarsbudsjettet på ca. 2 %, hvilket betyr at Forsvarets kjøpekraft opprettholdes. Middel-alternativet, som vurderes som den mest sannsynlige utviklingen, innebærer et svakere voksende budsjett, ca. 1,2 % per år utover konsumprisindeksen. Lav-alternativet innebærer flate realbudsjetter, dvs. en årlig økning tilsvarende veksten i konsumprisindeksen. Forskjellen på høy- og lav-alternativet utgjør 17 mrd. 2010-kroner i 2030, noe som tilsvarer ca. 2/3 av driftsbudsjettet for 2010. Dette illustrerer viktigheten av at Forsvaret kompenseres tilstrekkelig for kostnadsvekst på drifts- og investeringssiden, dersom det er ønskelig å opprettholde Forsvaret på et nivå tilsvarende dagens.