Kostnadseffektiv drift av Forsvaret : teoretisk fundament

St.prp. nr. 48 (2007–2008) slår fast at Forsvarssektoren må innrettes slik at den operative virksomheten understøttes på en best mulig måte. Samtidig må driften være helhetlig, rasjonell og effektiv. Helhetlig, rasjonell og effektiv kan oversettes til det som i økonomiske termer betegnes som kostnadseffektiv innretning. Hensikten med denne rapporten er å etablere en felles forståelse av hvordan kostnadseffektivisering kan skje og hvilke premisser som må ligge til grunn for at slike gevinster kan forventes realisert.

I en kostnadseffektiv organisasjon foregår per definisjon produksjonen med den minste ressursbruken som er nødvendig for å fremstille en vare eller tjeneste. Hvor kostnadseffektivt Forsvaret er i dag, og størrelsen på kostnadseffektiviseringspotensialet, er blant temaene i rapporten. Mangelen på outputmål og sammenlignbare aktiviteter gjør det vanskelig å vurdere slike forhold på et aggregert nivå. På lavere nivåer i organisasjonen vil man imidlertid på en rekke områder ha grunnlag for å sammenligne aktivitet og kostnad, og dermed kostnadseffektiviteten. Her vil produktivitetsanalyser kunne brukes til enten å kartlegge egen enhets utvikling over tid, eller til å sammenligne flere enheter. En slik analyse vil kunne avdekke mulige områder for kostnadseffektivisering.

Virkemiddelapparatet knyttet til kostnadseffektiviseringen begrenser seg i hovedsak til fire faktorer: Skalafordeler, læringseffekter, synergigevinster og organisasjonsspesifikke forhold. Skalafordeler omfatter gevinsten som oppstår ved økt produksjon av like varer eller tjenester, blant annet som følge av at faste kostnader kan fordeles på flere enheter. Læringseffekter dekker gevinsten ved at organisasjonen og dens medarbeidere blir stadig dyktigere for hver gang en operasjon gjennomføres. Synergigevinster er reduserte kostnader som følge av at beslektede, men ikke like, oppgaver kan utføres sammen. Bedre utnyttelse av en felles verkstedshall dersom to ulike avdelinger samlokaliseres, er et eksempel på dette.

Organisasjonsspesifikke forhold er en samlepost for det som ikke lar seg forklare direkte ved hjelp av økonomiske modeller, og omfatter blant annet insentiv- og styringssystemer og organisasjonskultur. Ytterligere én faktor har betydning i kostnadseffektiviseringsarbeidet; transaksjonskostnader. Denne kan defineres som kostnaden ved å drive et økonomisk system. Det totale kostnadseffektiviseringspotensialet i Forsvaret ved bruk av disse virkemidlene er stort. Hvor mye av dette potensialet som kan realiseres vil blant annet avhenge av hvor stort handlingsrom det er for endring av organisasjonen.

Alle de nevnte virkemidlene vil kunne gi betydningsfulle bidrag til kostnadseffektiviseringen av Forsvaret, men gevinstene fra læringseffekter og forbedring av organisasjonsspesifikke forhold vil trolig være størst. Dette skyldes bl.a. at disse områdene tradisjonelt har fått mindre oppmerksomhet enn uttak av skala- og synergigevinster i effektiviseringsarbeidet.