Forsvarssektorens investeringer i EBA – kostnadsendringer og forsinkelser i gjennomføringsfasen

Forsvarssektoren besitter store mengder eiendom, bygg og anlegg (EBA) og benytter vesentlige ressurser til investering innenfor EBA. I 2022 planlegges det investeringer for 3,5 milliarder kroner, noe som tilsvarer 5,5 prosent av forsvarsbudsjettet. Denne rapporten har som formål å bidra til bedre beslutninger og frambringe kunnskap om EBA-investeringer i forsvarssektoren. I 2020 utga FFI en rapport om EBA-investeringer, og vi utvider og kompletterer 2020-rapporten ved å undersøke følgende fem nye problemstillinger:

1. Har EBA-investeringsprosjektene prestert bedre over tid?
2. Hvilken metode er best egnet til å rapportere forsinkelser?
3. Er de forventede tilleggene og usikkerhetsavsetningene i kostnadskalkylene tilstrekkelig store?
4. Hvor godt treffer estimatene for entreprisekostnader og generelle kostnader?
5. Bidrar forsinkelser til økte kostnader for EBA-investeringsprosjektene?

Datagrunnlaget er prosjektdokumentasjon og regnskapsdata for 392 prosjekter som både ble startet og ferdigstilt i perioden fra januar 2003 til august 2020. Gjennom å utnytte tidsdynamikken i datasettet finner vi at EBA-investeringsprosjektene har prestert bedre på kostnadsestimering over tid, men samme bedring er ikke til stede for forsinkelser (problemstilling 1). Det rapporterte omfanget av forsinkelser avhenger av metoden benyttet, og de forskjellige metodene har både styrker og svakheter (2). Forsvarsbygg (FB) treffer i snitt godt på styringsrammen (P50), som betyr at de forventede tilleggene er på riktig nivå.

Usikkerhetsavsetningene er derimot for lave (3). I gjennomføringsfasen øker entreprisekostnadene med 3,5 prosent, mens de generelle kostnadene øker med 13,9 prosent, noe som betyr at de generelle kostnadene er underestimert. Vi finner ingen statistisk sammenheng mellom endringene i entreprisekostnader og generelle kostnader (4). I snitt samvarierer ett års forsinkelse med at de generelle kostnadene øker med 14,5 prosent. Forsinkelser kan medføre økte generelle kostnader, men det er hovedsakelig et symptom på bakenforliggende årsaker (problemer med leverandøren, prosjekteringsmangler eller lignende) som påvirker både generelle kostnader og forsinkelser. For å redusere forsinkelsene og de generelle kostnadene er det nødvendig å fokusere på de bakenforliggende årsakene til forsinkelser. Enkelte av de bakenforliggende årsakene er eksterne forhold som ikke kan påvirkes av FB (5).

Vi har fire anbefalinger innenfor to områder. Innenfor dataforvaltning anbefaler vi at nøkkeltall på kostnader fra tidligfasen i investeringprosjektene registreres i FBs prosjektportal, og at arkiveringen av prosjektdokumentasjonen forbedres. Innenfor tids- og kostnadsestimering fremmer vi to anbefalinger. For å redusere kostnadsoverskridelsene for de generelle kostnadene og forsinkelser, anbefaler vi FB å gjennomføre en intern kompetanseheving/-utviklingsprosess hvor tidsplanlegging er temaet. For i større grad å hensynta den iboende kostnadsusikkerheten til EBA investeringsprosjektene, anbefaler vi FB å gjennomgå bruken av FBs usikkerhetsanalyseverktøy. Formålet vil her være å redusere andelen prosjekter som havner over kostnadsrammen (P85), uten at estimatene av styringsrammen (P50) øker.