Forbedringsområder i forsvarssektorens EBA-investeringsprosess - resultater fra spill ved FFI

Forsvarssektorens kostnader til eiendom, bygg og anlegg (EBA) utgjorde om lag 2,1 og 3,6 mrd. kroner i 2015 fordelt på henholdsvis investeringer og drift. Forsvarsdepartementets retningslinjer for tjenestefeltet eiendom, bygg og anlegg (FD REBA) er det øverste dokumentet i hierarkiet av styringsdokumenter og skal sikre en effektiv forvaltning av sektorens EBA gjennom å fastsette funksjons- og ansvarsfordelingen mellom rollene eier (Forsvarsdepartementet), forvalter (Forsvarsbygg) og bruker (forsvarssektoren). Våren 2016 fikk prosjektet Kostnadseffektiv drift av Forsvaret (KOSTER) ved Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) i oppdrag av Forsvarsdepartementet (FD) å fasilitere et spill av EBA-investeringsprosessen, med bakgrunn i de nylig reviderte FD REBA (juni 2016).

Hovedformålet var å få innspill på forbedringsområder til bruk i den videre revisjonen av FD REBA. Forsvarssektoren er pålagt å forvalte tildelte ressurser på en mest mulig effektiv måte, noe som i spillet ble ivaretatt gjennom også å belyse tema som effektiviseringspotensial, nøkternhet og insentiver i EBA-investeringsprosessen. Spillet ble avviklet over tre dager. Det var bred deltagelse fra de relevante etatene, og på de to første dagene av spillet var det i overkant av 40 deltagere. Formålet med denne rapporten er å bidra til at den videre utviklingen av EBA-virksomheten i forsvarssektoren har et best mulig beslutningsgrunnlag.

For å bidra til det, har vi i denne rapporten tatt utgangspunkt i følgende problemstilling: med bakgrunn i de nye FD REBA, hvilke forbedringsområder finnes i EBA-investeringsprosessen? Spill er en metode som passer til å besvare vår problemstilling. Det finnes forskjellige typer spill, og for dette spillet valgte vi en innretning i form av et diskusjonsseminar (workshop) basert på Nato-metoden Concept Development Assessment Game (CDAG). Spillet tok for seg EBA-investeringsprosessen fra den starter med utarbeidelsen av en behovsbeskrivelse (BB), via planlegging og fremskaffelse til prosjektavslutning og overføring til drift av bygget. I rapporten beskriver vi både resultater fra spillet som går direkte på utformingen av FD REBA, og resultater innenfor bredere temaer som effektiviseringspotensial, nøkternhet og insentiver.

Rapportens konklusjon er at det, med unntak av grensesnittet mellom EBA- og materiellinvesteringer, i stort er få uklarheter rundt FD REBA. Samtidig ble det pekt på flere forbedringspunkter under diskusjonene i spillet, og disse er i rapporten delt opp etter temaene: utforming av FD REBA, materiell, nøkternhet og insentiver, roller, ansvar og myndighet, effektivisering og tidsbruk og andre forbedringsområder. Et gjennomgående tema i diskusjonene rundt effektivisering og tidsbruk var at det var størst forbedringspotensial i tidligfasene av investeringsprosessen, noe som særlig gjaldt kvaliteten på BB-en. Videre ble forbedringspunkter innenfor temaet materiellinvesteringer løftet opp som sentrale i flere av diskusjonene.

Her var hovedutfordringen manglende koordinering og rolleavklaring på tvers av prosjektløpene mellom EBA- og materiellinvesteringer. Ved spørsmål rundt nøkternhet og insentiver ble det pekt på flere bidragsytere til nøkterne investeringer, derav husleiemodellen som gir Forsvarsbygg insentiver til kostnadskontroll. Under andre forbedringsområder er et sentralt resultat at kostnader stiger mellom prosjektenes faser, noe som kan skape utfordringer i den langsiktige planleggingen av EBA-investeringer.