Sett utenfra: Langtidsplaner til besvær

Ambisjonene er høye. Formuleringene er gjenkjennelige for oss som fulgte behandlingen av den langtidsplanen som ble vedtatt et par tiår før, våren 2001. 

Den gangen prøvde den første Stoltenberg-regjeringen å få til en forsvarsreform. Reformen skulle ta hensyn til et endret trusselbilde, økt kostnadsutvikling og militærteknologiske framskritt. 

Holme, Diesen og jeg fulgte den politiske behandlingen av planen nøye. Som redaktør i Norges Forsvar støttet jeg denne omleggingen på lederplass. Nils Holme var den gang administrerende direktør ved Forsvarets forskningsinstitutt (FFI). Brigader Sverre Diesen hadde like før ledet arbeidet med Forsvarsstudie 2000. Den senere forsvarssjefen (2005–2009) var da sjef for strategi- og langtidsplanleggingsavdelingen i Forsvarets overkommando. 

Det var også kommet en offentlig utredning med tittelen «Et nytt forsvar» (NOU 2000:20). 
I 2001 lå alt til rette for en omstilling og modernisering av Forsvaret. 

Alle så nemlig at det var nødvendig å tenke nytt. Sovjetunionen var gått i oppløsning, muren hadde falt, den kalde krigen var over og trusselbildet endret. Våpenhjelpen hadde falt bort. Det var krevende å finansiere 2. verdenskrig-etterlatenskaper etter tyskerne. De bidro til å etablere en altfor stor struktur. Den teknologiske utviklingen krevde fornyelse av forsvarsmateriellet. Alt dette tilsa en dramatisk omlegging av Forsvaret, i hovedsak en økonomisk drevet reform. 

«Det mangler fire milliarder!»

Det gikk galt. Stortingsflertallet var ikke modent for reformen. De folkevalgte vedtok en større struktur, men uten å reformere den. Det var ikke et flertall for å finansiere denne utvidete strukturen.

– Det mangler fire milliarder kroner per år for å finansiere Stortingets vedtak, konkluderte Sverre Diesen og Nils Holme. 

På dette tidspunktet i 2001, en vårkveld som skulle bli natt, satt vi på redaktørkontoret mitt i Norges Forsvar. Vi regnet på alle påplussingene stortingspolitikerne nettopp hadde vedtatt. 
Holme og jeg hadde like før sittet i Stortinget og fulgt behandlingen av langtidsplanen.

Klokken tre denne natten kunne vi konstatere at det ikke var noe flertall for å finansiere alle påplussingene ulike flertall hadde vedtatt tidligere på kvelden. Det manglet altså fire milliarder.

Hvordan kunne noe slikt skje? 

To herrer som aldri gir seg

Siden den gang har Nils Holme og Sverre Diesen holdt utallige foredrag. De har skrevet kronikker, utredninger og bøker for å belyse det norske forsvarsproblemet.

De er enige om at langtidsplanlegging er komplisert. Det krever fagkompetanse. En kompetanse som i Norge nesten utelukkende finnes ved FFI. De to mener at de fleste politikere, offiserer, ja, selv Forsvarsdepartementet, mangler denne kompetansen. Den påstanden har irritert mange.

Det mangler fortsatt 4 milliarder

I 2023 sitter vi tre igjen sammen, denne gangen på et møterom  hos Forsvarets forskningsinstitutt. Sverre Diesen har de siste ti årene vært sjefsforsker ved FFI. Nils Holme er pensjonert administrerende direktør. Siden han sluttet i jobben høsten 2001 har han vært en lavmælt, men sterk stemme i det offentlige ordskiftet om offentlig forvaltning generelt og Forsvaret spesielt. 

Foranledningen for møtet vårt er ikke bare mimring. Våren 2023 konstaterte FFIs forsvarsanalyse at det mangler i snitt 3-4 milliarder kroner til Forsvaret hvert år fram til 2030, for å nå ambisjonene som dagens langtidsplan har satt. Og: Det er risiko for at kostnadene øker utover dette nivået.

Hva har skjedd?

Jeg innleder samtalen.

– Har intet skjedd på disse årene? Hvordan kan det ha seg at Stortinget fatter vedtak som fastlegger utgifter, men uten bevilgninger som dekker utgiftene? 

De to mener at ingen langtidsplaner er blitt fullfinansiert, med ett unntak: Langtidsplanen «Kampkraft og bærekraft» (2015–2016) fra Solberg-regjeringen er etter deres mening den som har vært nærmest en realistisk kombinasjon av struktur, oppgaver og økonomi. 

– Den planen var nøktern og fornuftig, sier Diesen.

– Vi var på rett vei, i hvert fall. Og av de riktige grunnene, istemmer Holme.

– I motsetning til den langtidsplanen som gjelder nå . Den er uten økonomisk bakkekontakt, med en investeringsandel som ikke lar seg gjennomføre uten at det går utover nødvendige driftsmidler, fortsetter Diesen.

– Men hvis politikere vil bruke makten sin, så har de den. 

Underskudd med følger

I 2017 ledet Nils Holme utredningen «På vei mot et realistisk krigsforsvar». Det var i regi av Institutt for forsvarsopplysning. Konklusjonen var slik: Hvis forsvarsbudsjettet øker med en tredjedel, vil det tredoble forsvarsevnen, altså kampkraften målt etter innsats og utholdenhet.

Hvorfor det? Jo, på grunn av ubalansen mellom delene. Kapitalutgiftene er dekket. Det er den delen en ikke kan regulere kortsiktig ned. Et underskudd går dermed utover drift, øving, ammunisjon, drivstoff og mer. Derfor er det et enormt utbytte dersom Forsvaret gjør det på riktig måte. 

– Denne konklusjonen står jeg for, den er skuddsikker, sier Holme.

– Forklar?

Nå er det Sverre Diesen som trår til. 

– Hvis det er et avvik på la oss si fem prosent mellom den vedtatte budsjettbanen og hva den vedtatte strukturen faktisk koster, vil Forsvaret måtte hente pengene der det har kortsiktig økonomisk handlefrihet. Det vil si å sløyfe øvelser, kvitte seg med enkelte personellkategorier og tære på beredskapslagre av ammunisjon og drivstoff. Men det er jo først og fremst disse tingene som bestemmer Forsvarets beredskap og kampkraft. 

– Enkelt sagt: Et fem prosents avvik mellom økonomi og struktur kan bety en femti prosents reduksjon i kampkraften. Det er denne forståelsen det er så vanskelig å få både politikerne og Forsvaret selv til å forstå. 

Holme: – Jeg er enig med Diesens betraktninger om at det er Forsvarets eget ansvar. Likevel får det meg til å peke på departementet. De skryter av den høye materiellandelen. For et lite land som Norge vil all erfaring tilsi at med omkring 20 prosent investeringer over tid vil dette skape en viss balanse mellom investeringer og drift. Når du ser at vi har et grovt underskudd på drift så øker vi, ja, vi klapper, når materiellinvesteringene kommer opp i 25 prosent. Og de skal opp i 35 prosent! 

– Jeg blir helt svett. Det er jo sinnsvakt, utbryter Holme.

Diesen: – Det er jeg enig i, selv om riktig investeringsandel kommer litt an på hva slags forsvar en har. Finnene har et typisk mobiliseringsforsvar. Der investerer de for lager, i stor grad. Det betyr at de kan ha en høyere investeringsandel og en lavere driftsandel. Det er fordi mye av materiellet går rett inn på lager. Det blir bare brukt sporadisk under repøvelser. Hos oss er alt materiellet så å si i daglig drift. 

Diesen fortsetter – I Natos retningslinjer står det at minimum 20 prosent skal være til investeringer. Dermed tror folk at det gjelder å holde prosentandelen så høy som mulig, uten å skjønne at dette er en balansegang. Denne indre balansen mellom drift og investeringer er som sagt avhengig av hva slags forsvar vi snakker om. Det hjelper ikke å si at en øker budsjettene, for hele økningen kan ikke settes av til materiellinvesteringer. Det er helt uansvarlig, sier Diesen.

Fregatter og kampfly

De to viser fram flere eksempler og grafer for å illustrere poengene sine. Det er nok å peke på de to store plattformene: fregatter og kampfly. 

Holme: – Av fem fartøyer har vi bare besetning til å seile ett, tidvis to. Vi skulle sett til Kystvakten, eller rederiene. De har mye tonnasje. Hvilket rederi ville bygget fem fartøyer med plan om bare å seile med ett?

Diesen: – Hva er det vi vet om F-35, basert på offentlig informasjon? Vi har bestilt 52 fly. Ved siste opptelling har vi mottatt 35. Så sier sjefen for Luftforsvaret at han dessverre ikke har nok teknisk personell, eller nok hangarer. Han har også andre mangler som gjør at det er et stykke fram til vi har full operativ kapasitet for de 35 flyene. Hvis han får 16–17 fly til, blir det jo et enda større misforhold.

Hva må til?

Diesen: – I tillegg til at det må være en indre balanse mellom investeringer og drift som er avhengig av hvilket forsvar en har, må det være balanse mellom struktur, oppgaver og økonomi. De to siste er et politisk ansvar å beslutte. Hvilken struktur som da er den riktige for å løse oppgavene best mulig, det bør være forsvarssjefens ansvar.

Han utdyper:

– Når det gjelder oppgavene, bør politikerne være tydeligere enn de har vært til nå. Hvordan har regjeringen tenkt å forsvare Norge i gitte situasjoner? Hvilke avveininger gjør de mellom de ulike formene for trusler vi står overfor? Hvordan vil de fordele oppgavene mellom et nasjonalt forsvar og allierte forsterkninger? Og som følge av dette valget: Hvordan må disse styrkene organiseres og utstyres?

Lytt til FFI

– Men hvem skal politikerne lytte til? Rådene fra «de som har skoene på», fra offiserer og fra uavhengige eksperter spriker?

Diesen: – Forsvarsplanlegging er et meget spesielt fagfelt som krever ditto kompetanse. Politikerne kan ikke la de ulike forsvarsgrenene og fagmiljøene i Forsvaret utrede seg selv, og komme med anbefalinger de selv blir berørt av. Da blir det egeninteresse påstrøkent en tynn ferniss av faglighet. Akkurat nok til å imponere politikerne, sier Diesen og fortsetter:

– Politikerne bør lytte til forsvarssjefen, og til dem som gir ham råd uten selv å være berørt av anbefalingene de gir – i hovedsak FFI. Instituttet er de eneste som arbeider med slike spørsmål kontinuerlig. 

Diesens råd til forsvarssjefen er at han bør sette bort hele utarbeidelsen av sitt fagmilitære råd til FFI, som etter Diesens mening er alene om å ha den kritiske kompetansen til eksempelvis alle de avgjørende kostnadsberegningene.

– I så fall kan forsvarssjefen forsterke instituttets faste militære medarbeidere med tre–fire av sine lyseste hoder, på nivå major eller oberstløytnant. Det vil ikke bare sikre en metodisk bedre, mer konsistent og mer profesjonell utarbeidelse av et fagmilitært råd. Fordi FFI ikke selv berøres av de rådene instituttet gir i slike spørsmål, vil forsvarssjefen lettere kunne luke ut sektor- og særinteressers uheldige innflytelse, mener Diesen.

Ikke størrelsen det kommer an på

– Hva er det største hinderet for at neste langtidsplan blir bedre? De fleste forsvarspolitikere har jo oppfattet at det må være en langsiktig balanse mellom struktur, oppgaver og økonomi, og balanse mellom drift og investeringer?

Diesen: – Det hjelper ikke å si eller skrive det, hvis de fortsetter med de samme forsvarspolitiske overbudene. Punkt nummer to er at de bør ta innover seg hele den teknologiske utviklingen. De må ta inn strukturelementene som teknologiutviklingen og den sikkerhetspolitiske situasjonen tilsier at vi har best bruk for. Disse elementene representerer den mest kostnadseffektive bruken av budsjettet. Det vil si den strukturen som representerer den høyest mulige evnen innenfor budsjettenes rammer til å håndtere den trusselen vi ser som den dimensjonerende.

Holme: – Det må bli mer av en løpende ting. Dette får vi ikke gjort på dagen. Se for eksempel på droneutviklingen.

Diesen: – Manges monomane opptatthet av Forsvarets størrelse er et hinder. Paradokset er at vi i dag kunne hatt en høyere forsvarsevne med et mindre forsvar, så sant dette forsvaret hadde vært i økonomisk balanse. Noe av det samme gjelder hva vi kan lære av krigen i Ukraina, som mange er opptatt av, og hvilken innvirkning den bør ha på det norske forsvarets utvikling. Hva som er et godt forsvar er fullstendig avhengig av både politisk, militær og annen kontekst. Ukrainas forsvarsproblem er forskjellig fra det norske, hva angår nesten hver eneste faktor av betydning for hva et godt forsvar er. 

– Vær litt mer konkret nå: Hvorfor finnes det ikke noen sammenheng?

Diesen: – Fordi Norge ikke står uten allierte. Vi står ikke overfor en eksistensiell trussel om å bli invadert, okkupert og utslettet som selvstendig nasjon. Vi er ikke under geografiske og historiske betingelser som minner om Ukrainas. Dette kan føres tilbake til den banaliserende forenklingen om at det skal finnes noe slikt som et universelt godt forsvar. Med andre ord at det som er et godt forsvar for ett land og én situasjon, også er et godt forsvar for et hvilket som helst annet land. Det er omtrent som å si at det bare er én sykdom her i verden, og at vi derfor trenger én medisin.

Holme: – En historisk erfaring: Andre har seiersdager, vi har frigjøringsdag! Spørsmålet er om det i folkesjelen ligger en forventning om at uansett hvordan vi tar hånd om Forsvaret, vil andre komme oss til hjelp i nødens stund.

Mens vi venter på LTP 2024

Holme: – Hvordan skrider vi til verket? Det er jo ting vi kan gjøre omgående, innenfor årets budsjett, uten å vente på neste langtidsplan. Det ene er personellsituasjonen. Vi vet veldig mye om manglene. Her kan vi satse på intensiv utdanning, ikke minst for kategorier for lang utdanningstid. 

– Det andre jeg tror vi kan gjøre lynkjapt, fortsetter Holme. 

– Det er å bli enig om hvilke strukturer en ønsker seg, og realistisk kan tenke seg å få til i forsvarsgrenene. Da må vi sette opp en tabell som viser hvordan den årlige utviklingen mot målet skal være. Vi må prioritere de begrensende faktorene. De som hindrer oss å i det hele tatt komme i mål, men som også kan løses. Det handler om å gjøre få vekstkurven steilere.

Det muliges kunst

Nå er Diesen og Holme i gang med å fordype seg i ulike alternativer. Jeg stopper dem.

– Nå faller jeg litt av! Jeg tenker at det er på tide å gå inn for landing. Det synes å være så og si tverrpolitisk enighet om at Forsvaret må prioriteres framover og forsvarsbudsjettene økes vesentlig. Tror dere politikerne vil lykkes i et tverrpolitisk forlik denne gangen, og sikre tilstrekkelig og langsiktig finansiering?

De to er langt mindre optimistiske enn Forsvarskommisjonen er i sitt forslag. Det handler om en økning på 70 milliarder per år. De tviler til og med på forsvarssjefens mer beskjedne ønske, som er økninger oppå regjeringens plan – for å nå to prosent av BNP i 2026.

De er enige om at politikerne vil finansiere det som er nødvendig for å nå to prosent, med reelle økninger og en reell definisjon av hva som er forsvarsutgifter. Altså at stortingspolitikerne ikke tyr til kreativ bokføring, som de mener dagens regjering har gjort, for å øke budsjettet med 25 milliarder fra dagens nivå.

Diesen: – Vel å merke vil dette kun tillate finansiering av et forsvar av stort sett den typen og størrelsen vi har i dag. Ikke noe mer! Det er likevel ikke det samme som å si at forsvarsevnen ikke kan økes. Det forutsetter at økningen brukes til å etablere balanse mellom investering og drift, mellom struktur og økonomi.

Her er Holme enig. Han viser til utredningen fra 2017, som konkluderte med at reelle økninger på to prosent av BNP, brukt riktig, i alle fall vil kunne føre til mer kampkraft for pengene.

Til våren kommer den nye langtidsplanen for Forsvaret, som Stortinget til slutt skal behandle. Hvordan blir samsvaret mellom mål og midler? 

Vi tre kommer fortsatt til å følge den politiske behandlingen nøye.