Valutarisiko i forsvarssektorens fremtidige materiellinvesteringer - eksponering, usikkerhet og konsekvenser

Forsvarssektoren er avhengig av utenlandske leverandører når materiell skal anskaffes. Dette medfører at kronekursen har stor betydning for de samlede materiellinvesteringskostnadene. Historisk har vi sett at kronekursen kan være svært volatil både på kort og lang sikt, noe finanskrisen i 2008, oljekrisen i 2014 og Covid-19-pandemien i 2020 er gode eksempler på. Investeringsprosjektene i forsvarssektoren tar vanligvis mange år å gjennomføre, og valutakursen ved gjennomføring kan derfor være en helt annen enn den man planla med. Dette påvirker sektorens kjøpekraft som igjen kan få konsekvenser for gjennomføring av langtidsplaner. Formålet med denne studien er å estimere og synliggjøre valutarisikoen som ligger i materiellinvesteringene i gjeldende langtidsplan for forsvarssektoren (Stortingets vedtak av Innst. 87 S (2020–2021) til Prop. 14 S (2020–2021)). I denne studien estimerer vi valutaeksponering i langtidsplanen (LTP) for tidsperioden 2021–2028 ved hjelp av regnskapsanalyser og prosjektenes sentrale styringsdokumenter. Resultatene fra analysen viser at valutaeksponeringen i porteføljen vil ligge ganske stabilt mellom 60 og 70 prosent gjennom hele perioden. Basert på fremtidig valutaeksponering utleder vi en metode for å estimere hva fremtidig investeringskostnad kan bli, avhengig av fremtidig valutakurs. Resultatet viser at forsvarssektoren i verste fall kan få en merkostnad på rundt 28 milliarder kroner dersom kronen skulle svekke seg betraktelig i perioden. En vedvarende styrking av kronen vil kunne føre til at kostnadene blir 22 milliarder kroner lavere enn forutsatt i planen. Resultatene representerer ekstreme utfall, men synliggjør hvor stor usikkerhet valuta alene utgjør for investeringsprosjektene. Vi belyser også hvilke utfordringer aktører i forsvarssektoren står ovenfor når de må håndtere valutasvingninger. Vår innsikt på dette området er basert på samtaler med informanter i Forsvarsdepartementet (FD) og Forsvarsmateriell (FMA) som har ansvar for styring, planlegging eller gjennomføring av materiellinvesteringer. I samtalene kom det frem at lite gjennomsiktige valutaforutsetninger i prosjektene og mangel på enhetlige valutaforutsetninger i sektoren, gjør det vanskelig å holde oversikt over gevinst og tap knyttet til valuta. På bakgrunn av disse samtalene gjorde vi en enkel analyse av hvorvidt forwardkurser er bedre enn spotkurser i å predikere fremtidig valutakurs. Resultatet viste at forwardkurser treffer marginalt bedre på lang sikt, men fortsatt har store feilmarginer mot faktisk kursutvikling. Den høyere treffsikkerheten må veies opp mot ulemper knyttet til bruk av forwardkurser. Analysen understreker at det er svært krevende å predikere utviklingen i kronekursen på lang sikt. Vårt syn er at hensynet til enhetlige valutaforutsetninger bør veie tyngre enn en marginalt bedre treffsikkerhet i valutaprognosene. Valuta er en ekstern usikkerhet som forsvarssektoren ikke kan påvirke, og fordi den norske stat er selvassurandør kan den heller ikke sikre seg mot denne type risiko. Vi mener likevel at det er mulig å redusere de negative konsekvensene som følger av valutarisiko. Røtvold (2016) har tidligere gitt anbefalinger til hvordan dette kan gjøres, og vi mener disse anbefalingene fortsatt er gjeldende. På bakgrunn av funn i denne studien har vi også kommet frem til nye anbefalinger. Disse går kort oppsummert ut på å 1) forbedre dokumentasjon av valutaforutsetningene i investeringsprosjektene, 2) innføre enhetlige valutaforutsetninger i sektoren og, 3) utarbeide et system for bedre håndtering av valutarisiko i forsvarssektorens plan- og styringsprosesser.