Hva kan Forsvaret lære av KNM Maud? Åtte punkter for fremtidige forsvarsprosjekter

Behov for evalueringer

Forskningsprogrammet Concept på NTNU, som forsker på styring av store statlige investeringsprosjekter, har oppsummert de ulike suksesskriteriene i en målorientert evalueringsmodell som undersøker prosjekters operasjonelle, taktiske og strategiske suksess basert på seks evalueringskriterier. I løpet av de siste ti årene er nærmere 40 store statlige prosjekter blitt etterevaluert i regi av Concept. Kun tre av disse evalueringene har vært av forsvarsprosjekter. I en situasjon med økende investeringsbehov i forsvarssektoren er det behov for flere evalueringer som kan gi kunnskap om hvordan fremtidige investeringer kan gjennomføres bedre.

I løpet av første halvår 2023 har forskere fra Concept og Forsvarets forskningsinstitutt etterevaluert anskaffelsen av KNM Maud. Forsvarsmateriells Prosjekt 2513 – Logistikk og støttefartøy skulle anskaffe nytt logistikkfartøy til Sjøforsvaret. Resultatet ble fartøyet KNM Maud, som ble overtatt av Forsvaret fra leverandøren Daewoo Shipbuilding & Marine Engineering (DSME) i 2018. I denne artikkelen gjør vi kort rede for resultatet av evalueringen og hvilke lærdommer vi kan ta med oss videre fra prosjektet.

Evalueringsteamet vurderer at prosjektet har vært nokså vellykket langs alle evalueringskriterier og at det kanskje har vist seg særlig relevant og nyttig for Nato, til tross for at det ikke var nedfelt som et eget mål.

Operasjonell suksess

Selv om KNM Maud ikke er fullt ut sammenliknbart med andre logistikkfartøyer i andre land, så tyder mye på at investeringskostnaden på i underkant av 2,3 milliarder kroner er lav sammenliknet med liknende fartøyer. Med valutajustering fikk prosjektet en sluttkostnad omtrent i samsvar med styringsrammen. I løpet av byggeperioden svekket kronen seg kraftig mot dollaren, noe som ga en kraftig prisøkning. Valutasvingninger er en systematisk risiko som forsvarsprosjekter blir skjermet mot.

Fartøyet ble bygget på DSME-verftet i Sør-Korea. Byggeperioden ble turbulent, og språk- og kulturforskjellene bidro ikke til å gjøre det enklere. På grunn av store økonomiske problemer måtte verftet nedbemanne i byggeperioden. Det gjorde at kapasiteten deres ble redusert. Når verftet i tillegg manglet incentiver til å ferdigstille leveransen, resulterte dette i en forsinkelse på drøye to år.

Etter levering i 2018 gjensto det fortsatt noe arbeid og den forlengede byggeperioden medførte også et ikke-ubetydelig vedlikeholdsetterslep som måtte håndteres ved europeiske verft. Selv i dag, snart fem år etter at fartøyet ble levert, har deler av fartøyet problemer med kvaliteten. I verste fall kan det bli nødvendig å skifte ut det skipstekniske systemet (IPMS), noe som vil innebære en betydelig ekstrakostnad. Men, når fartøyet fungerer, så løser det sine hovedoppgaver på en god måte, noe to vellykkede Nato-deployeringer er bevis på.

Taktisk suksess

Fartøyets evne til å støtte de norske fregattene er god. Størrelsen på den havgående norske marinen er likevel såpass liten at KNM Mauds nytte for nasjonale havgående operasjoner naturlig nok blir noe begrenset. KNM Maud er en etterspurt kapabilitet i Nato. Dog var dets bidrag i Nato ikke eksplisitt nevnt blant målene da beslutning om gjennomføring ble tatt. Fartøyet kan også brukes til logistikkstøtte til øvrige deler av Forsvaret samt sivile myndigheter, men foreløpig er disse egenskapene ikke utnyttet.

Strategisk suksess

Å vurdere den langsiktige strategiske suksessen til et fartøy som potensielt kan brukes i flere tiår er krevende, men per i dag vurderer evalueringsteamet at KNM Maud representerer en relevant kapasitet for Sjøforsvaret. Samtidig er den havgående delen av Marinen som kan dra nytte av Maud såpass liten at som selvstendig norsk kapasitet er dens relevans begrenset. Imidlertid vil den norske Marinen sannsynligvis aldri være av en slik størrelse at den kan operere uavhengig av allierte i en krigssituasjon.

Det taler for å vektlegge fartøyets rolle i en internasjonal dimensjon sterkere. Gitt dagens sikkerhetspolitiske situasjon, ville vi ha bygget KNM Maud i dag? Kanskje ikke, men gitt at det faktisk er bygget representerer fartøyet en relevant kapasitet, særlig i relasjon til våre allierte.

På lengre sikt avhenger Sjøforsvarets nytte av KNM Maud av to ting:

i) hvorvidt en eventuell erstatning av dagens fregatter og kystkorvetter med en ny fartøyklasse vil ha bruk for fartøyets logistikk-kapabiliteter, og

ii) om Sjøforsvaret vil ha evne og vilje til å drifte fartøyet i fremtiden. En overflatestruktur bestående av vesentlig mindre fartøyer enn dagens fregatter vil gjøre KNM Maud mindre relevant. Men, Forsvarskommisjonen anbefalte nylig at norske myndigheter bør anskaffe nye fregatter.

Gitt at eventuelle nye fregatter blir av en størrelse om lag som dagens, vil nytten av KNM Maud heller øke enn reduseres. Forsvaret har tradisjonelt ikke tatt tilstrekkelig høyde for driftskostnadene som store investeringer medfører. Et fartøy med over 200 seilingsdøgn per år og som er basert på komplisert teknologisk utstyr, er naturlig nok dyrt å drifte – særlig gitt behov for fremtidige oppgraderinger og nødvendige reinvesteringer. Foreløpig er det ingenting som tyder på at Forsvaret ikke vil kunne drifte KNM Maud gjennom hele dets levetid, men det forutsetter at det fortsatt oppfattes som en relevant kapasitet.

Læringspunkter fra evalueringen

Evalueringen inneholdt en del læringspunkter som kan være relevante både for det evaluerte prosjektet og for fremtidige forsvarsprosjekter.

• Legg vekt på de menneskelige og kulturelle relasjonene i gjennomføring av prosjekter i andre land. Dette prosjektet var på mange områder et pionerprosjekt i forsvarssektoren, som det første store prosjektet til å anskaffe materiell fra Sør-Korea, og opplevde mange interkulturelle og språklige utfordringer i gjennomføringen. Det er viktig å trekke lærdommer fra dette, slik at organisasjonen kan utnytte kunnskapen i nye prosjekter.

• Betalingsprofilen i prosjektet bør vurderes opp mot prosjektets risikofaktorer. Anskaffelser med høy risiko bør ha en oppgjørsform som gir leverandør insentiv til å levere til rett tid og med riktig kvalitet. Kontrakten med verftet tilsa i dette tilfellet en «fortung» betalingsprofil, noe som ikke ga gode incentiver til ferdigstillelse.

• Valutahåndtering i staten bør praktiseres likt på tvers av sektorer og uavhengig av størrelsen på investeringsprosjektet. Reglene for valutahåndtering ble endret fra 2022 slik at eierskapet til valutarisikoen i store anskaffelsesprosjekter i forsvarssektoren ble flyttet til Finansdepartementet. Dette virker fornuftig, men gjelder altså kun de største prosjektene, og kun forsvarssektoren. Det er mulig at statens tilnærming til håndtering av valutarisiko, innenfor rammene av selvassurandørprinsippet, er noe som bør utredes nærmere.

• Synliggjør den logiske kjeden fra leveranse til bredere samfunnseffekter (programteorien) som grunnlag for å vurdere realismen i effektene og som grunnlag for god nyttestyring. I realiteten er det en rekke forutsetninger som er nødvendig for at effektmål skal oppnås. Vi anbefaler å teste logikken gjennom å definere og visualisere resultatkjeden og synliggjøre forutsetningene for realisering av mål på neste nivå.

• Bidrag til Nato bør formuleres som et eksplisitt mål. Flere informanter peker på Nato-toppmøtet i 2002 som utslagsgivende for at prosjektet i sin tid kom på agendaen. Likevel var ingen av målformuleringene knyttet direkte til bruk i Nato-operasjoner. I ettertid ser vi at bruken av KNM Maud som en del av Natos stående maritime styrker har vært viktig og etterspurt. Nato-perspektivet kunne med fordel ha vært formulert klarere i prosjektets målformuleringer.

• Levetidskostnader bør være en beslutningsvariabel. Når Stortinget blir forelagt investeringsprosjekter til godkjenning, er det kun investeringskostnaden som er relevant beslutningsinformasjon, ikke levetidskostnadene. Dette er uheldig, og gir også dårlige incentiver til å utarbeide gode levetidskostnadsanalyser på tidspunktet for investeringsbeslutningen.

• Bruk av gjenkjøp som virkemiddel. Gjenkjøp, eller industrisamarbeidsavtaler, er et mye brukt virkemiddel ved forsvarsanskaffelser, og var det også i dette prosjektet. Hovedmålsettingen med disse avtalene er å sikre markedsadgang for nasjonal forsvarsindustri. I dette prosjektet er ikke gjenkjøpsavtalene oppfylt. Det ville være interessant, som en egen studie, å se videre på praktiseringen og bruken av gjenkjøp. Interessante forskningsspørsmål for en slik fremtidig studie kan være hvordan gjenkjøp bør praktiseres for på best mulig måte å nå de forsvarsindustrielle målsettingene, og finnes det alternativer til gjenkjøp som bedre sikrer at de politiske målsettingene nås samtidig som kostnadene holdes så lave som mulig.

• Konseptvalgutredninger i forsvarssektoren må vurdere alternative måter å styrke forsvarsevnen på. I dette prosjektet ble det ikke gjennomført noen konseptvalgutredning (KVU), og de alternativanalysene som ble gjennomført dreide seg om ulike varianter av samme konsept. Det gjør det krevende i etterkant å vurdere om dette prosjektet var det mest relevante. Det er verdt å se nærmere på om man heller kunne vurdert behovene til Forsvaret på et høyere, og mer samlet, nivå (for eksempel forsvarsgrennivå). Dette ville også ført til en bedre kobling mellom langtidsplanleggingen og investeringsplanleggingen i forsvarssektoren.