Valutasvingninger kan ramme Norges forsvarsevne

I denne månedens utgave av tidsskriftet Samfunnsøkonomen undersøker vi mulige samfunnsøkonomiske konsekvenser av Forsvarets manglende mulighet til å forsikre seg. Funnene er overførbare også til andre statlige aktører som står overfor systematisk risiko.

Manglende forsikringsmuligheter kan føre til at Forsvaret tar mindre risiko, for eksempel ved at de investerer mindre i utenlandsk materiell. Resultatet kan bli at vi får et dårligere forsvar enn vi kunne hatt.

Den systematiske risikoen er krevende for forsvarssektoren. Investeringer i materiell låser deler av budsjettet, fordi det fører med seg utbetalinger mange år etter at beslutningen ble tatt. Forsvaret må rokere i de fleksible delene av budsjettet når investeringene blir dyrere. Det er gjerne variable driftskostnader, som øvingsaktiviteter, man kan kutte raskt i.

For å opprettholde eller øke forsvarsevnen er Forsvaret avhengig av å øve kontinuerlig. Kutt i øving vil kunne lede til en stor reduksjon i forsvarsevnen.

Staten argumenterer imidlertid med at risiko vil lede til tap i noen år og gevinst i andre år. I sum kommer man kanskje likt ut.

Problemet for Forsvaret (og andre statlige aktører) er at frigjøring av midler ved sterkere krone er vanskelig å bruke optimalt i samme budsjettår. Siden ingen statlige aktører kan spare penger til neste års budsjett har de rikelige incentiver til raskt å omsette de nye ressursene. Det er lite som tilsier at Forsvaret klarer å hente inn de sparte midlene sentralt for deretter å benytte på de mest optimale bruksområdene.

Vi tror Forsvaret og det norske samfunnet derfor får relativt lite utbytte av gevinsten ved økt kjøpekraft når kronekursen styrkes.

 Statens argument for selvassuranse er videre at statens totale portefølje er såpass stor at enkeltstående hendelser ikke vil få vesentlige finansielle konsekvenser. En antar at staten har lignende spredning som forsikringsselskapene. Det er mulig dette gir mening for staten som helhet, men staten er oppstykket i en rekke ulike aktører, som alle er mest opptatt av sitt eget budsjett og aktivitet. Noen sektorer vil kunne oppleve uforholdsmessige store konsekvenser som ikke veies opp av redusert risiko i andre sektorer.

Det hjelper ikke forsvarsbudsjettet at eksportnæringen går bra.

Alternativer til dagens selvassuranse finnes. Sverige endret praksis i 1995 til at statlige virksomheter kan inngå sikringsavtaler med den svenske sentralbanken. De ulike aktørene blir enige med sentralbanken om hvilken kurs de skal betale på et gitt tidspunkt. Staten er fremdeles selvassurandør, men aktørene vet nøyaktig hvilken kurs de må forholde seg til, og risikoen er sentralisert til sentralbanknivå.

Danmark har beholdt selvassuransen, men ser ut til å ha en mindre streng praktisering. For eksempel inngikk Forsvarsministeriet nylig en avtale med den danske sentralbanken om å sikre valutakursen for hele utbetalingen til de nye F-35-kampflyene.

Det burde bekymre det norske samfunnet at statlige aktører forstår og erfarer risiko annerledes enn staten som helhet. Vi foreslår derfor at staten utreder mulighetene for å endre dagens praksis.

En løsning er å avvike fra selvassuranseprinsippet, det vil si at Forsvarsdepartementet tillates å kjøpe forsikring av en ekstern aktør, gjerne i regi av Norges Bank.

Alternativt kan vi beholde selvassuranseprinsippet, men gjøre det slik at departementene avtaler med Norges Bank hvilken valutakurs de skal benytte i sine utbetalinger. Dermed sentraliseres valutarisikoen fra sektorene til Norges Bank.