Kan den negative spiralen stanses?
Natos forhold til Russland har gjennomgått en rekke oppturer og nedturer, men ingen av nedturene har vært så dype som den vi nå er inne i.
Kronikk
4. mars 2017
Forholdet mellom Nato og Russland har i de siste tre årene vært inne i en negativ spiral, drevet frem av uforenlige virkelighetsoppfatninger og gjensidig mangel på tillit. Denne situasjonen stiller store krav til partenes ansvarlighet og evne til episodehåndtering og eskaleringskontroll.
Les mer om FFIs forskning på russisk forsvarsutvikling
I løpet av de snart 20 årene som er gått siden inngåelsen av den såkalte Grunnakten («NATO-Russia Founding Act») våren 1997, har Natos forhold til Russland gjennomgått en rekke oppturer og nedturer.
Interessefellesskapet etter 11. september 2001 og den påfølgende etableringen av Nato-Russlandrådet i 2002 trekkes gjerne frem som et eksempel på det første. Omvendt bidro Kosovo-krigen i 1999 til å synliggjøre grunnleggende interessekonflikter mellom de to.
Men ingen av de tidligere nedturene har vært så dype som den vi nå er inne i.
Den internasjonale sikkerhetskonferansen i München 17. – 19. februar, og innleggene som der ble holdt av blant andre USAs visepresident, Russlands utenriksminister og Natos generalsekretær, ga også lite grunnlag for optimisme når det gjelder mulighetene for en politisk tilnærming mellom Nato og Russland. Men større åpenhet og satsing på tillitsskapende og risikoreduserende tiltak, særlig på det militære området, kan være én vei å gå.
Utfordring: Ikke-varslede øvelser
Russlands store og stadig mer hyppige beredskapsøvelser utgjør en særlig utfordring for landets vestlige naboer. Hensikten med disse øvelsene, i tillegg til å vise styrke, er å trene russiske land-, sjø- og luftstyrkers evne til å rykke ut på kort varsel.
Utfordringen, sett fra nabolandenes side, er at disse øvelsene sjelden eller aldri er varslet på forhånd, evt. at de annonseres i det øyeblikk de starter.
I den tidlige fasen av slike øvelser kan det være vanskelig å fastslå med sikkerhet om det faktisk er tale om rutinemessig øvingsvirksomhet eller en forberedelse til militær aggresjon. Sett fra vestlig side hadde en større russisk åpenhet om denne øvingsvirksomheten naturligvis vært å foretrekke.
Utfordring: Uønskede hendelser og episoder
I perioden 2014–2016 har det vært et betydelig antall hendelser og episoder som involverer russiske og vestlige styrker, såkalte «close military encounters». De fleste av disse er av rutinemessig karakter. Samtidig kan det ikke underslås at det har vært enkelthendelser der atferden fra russisk side i ettertid er blitt karakterisert som både provoserende og risikofylt.
I nordområdene er hendelser av sistnevnte type fortsatt forholdsvis sjeldne. Slike hendelser har i senere år vært langt hyppigere i andre maritime grenseregioner, som Østersjøregionen og Svartehavsregionen, og i luftrommet over.
I det nåværende geopolitiske klimaet, hvor Russlands forhold til sine vestlige naboer i økende grad preges av frykt, mistro og mangel på tillit, vil slike hendelser lettere enn før kunne misforstås og få en uforutsett egendynamikk. I verste fall vil de kunne eskalere til mellomstatlige konflikter.
Slik sett burde det være i alle parters interesse å etterleve eksisterende avtaleverk vedrørende militær aktivitet, gjerne også gjennomgå dette med sikte på en oppdatering. Målet må være at antallet, alvorlighetsgraden og eskaleringspotensialet for uønskede hendelser minimeres.
Behov for realistisk ambisjonsnivå
Verdimessig, og i synet på aktuelle europeiske og internasjonale sikkerhetsspørsmål, som ballistisk missilforsvar og konfliktene i Øst-Ukraina og Syria, synes Nato og Russland å stå langt fra hverandre. Som det går frem av Russlands militærdoktrine fra 2015, ser Russland fortsatt, og i økende grad, Nato som en grunnleggende trussel mot sin sikkerhet.
Frykten for Nato har også vært en viktig drivkraft bak den storstilte militære moderniseringen som landet har gjennomført siden 2008.
Natos ambisjon om et «strategisk partnerskap» med Russland, som ble inkludert i Alliansens strategiske konsept under Lisboa-toppmøtet i 2010, fremstår i dag som et urealistisk mål.
Ukraina – stridens kjerne?
Den negative utviklingen i forholdet mellom Russland og Vesten er i stor grad knyttet til Russlands folkerettsstridige okkupasjon og anneksjon av Krim for tre år siden, og landets involvering i den fortsatt pågående konflikten i Øst-Ukraina.
Det er i dag lite som tyder på at en politisk løsning på disse konfliktene er innen rekkevidde, eller at en snarlig politisk tilnærming mellom Russland og Nato er mulig.
Sanksjonsregimet som ble innført etter intervensjonen i Ukraina, vil ventelig bestå i flere år. Natos militære og sivile samarbeid med Russland, som ble suspendert i april 2014, vil neppe bli gjenopptatt med det første. Ei heller Norges bilaterale militære samarbeid med Russland, som ble lagt på is i mars samme år.
Samtidig erkjennes det, på russisk så vel som på norsk side, at det finnes bilaterale samarbeidsområder som i størst mulig grad bør skjermes mot nevnte svingninger i Russlands forhold til Vesten. Samarbeidet innen kystvakt, grensevakt, søk og redning, og Barentssamarbeidet, er åpenbart blant disse. Slikt samarbeid bidrar også til å bygge tillit på regionalt og mellomstatlig nivå.
En ny sikkerhetssituasjon
Russlands militære modernisering og militære maktbruk utenfor egne grenser har fått mange av Natos medlemsland, og partnerlandene Sverige og Finland, til å revurdere sin sikkerhetssituasjon og sitt forhold til sin østlige nabo.
De endrede forutsetningene tilsier at det kan være hensiktsmessig også for Nato som allianse å nedjustere ambisjonsnivået for sitt forhold til Russland, og inntil videre fokusere på tiltak som kan redusere risikoen for en militær konfrontasjon.
Eksisterende avtaleverk for episodeforebygging og -håndtering, inkludert den norsk-russiske «Incidents at Sea»-avtalen fra 1990, utgjør et godt utgangspunkt. Dette er noe som også andre av Russlands vestlige naboer burde vurdere, kanskje også Nato som allianse.
Det er også mye som tyder på at det såkalte Wien-dokumentet, som regulerer landmilitær øvingsaktivitet, er modent for en oppdatering.