Hva hvis Forsvaret får mer penger?

Det mest opplagte alternativet, å fordele budsjettøkningen jevnt ut over dagens forsvar, er ikke det beste.

De fire største partiene i Norge med til sammen 140 av de 169 representantene på Stortinget, har gått inn for å øke forsvarsbudsjettene opp mot to prosent av bruttonasjonalproduktet (BNP) fram mot 2024. Men noe skurrer – det er ingen tydelige ambisjoner om hva økte budsjetter skal brukes til. Problemet er vanligvis omvendt: forsvarspolitikere dytter for høye ambisjoner og for lave budsjetter inn i planene.

En nærliggende forklaring er at forsvarsplanlegging handler om både politikk og fag. Å heve budsjettene til to prosent av BNP vil bety en økning på nesten fem prosent årlig fram til 2024. En slik vedvarende vekst har vi verken sett eller planlagt for siden den kalde krigen. Politikerne vet med andre ord ikke hvor langt slike budsjetter strekker.

På Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) tror vi derfor det er vel verdt å studere dette. Den politiske ambisjonen er ikke bare bred og tydelig, men også logisk – den bidrar til byrdefordeling, alliansens troverdighet og økt sikkerhet. Dessuten er det vrient å finne ut hvordan økte budsjetter bør brukes. Etter den kalde krigen vet alle forsvarsplanleggere at det er vanskelig å kutte. Men faglig sett er det nøyaktig like vanskelig å gjøre de beste påplussingene.

Om Forsvaret faktisk vil få større bevilgninger eller ikke, er irrelevant så lenge vi ikke kan utelukke en slik utvikling. Den prosentvise årlige veksten for å nå Nato-målet i 2024 vil være sammenlignbar med veksten gjennom 50 år med kald krig. Virkningene for Forsvaret er potensielt store, og vi bruker mye tid og krefter på å studere scenarioer som er mindre sannsynlig enn dette.

Natos toprosentmål vil gi forsvarssektoren en økt økonomisk handlefrihet på til sammen vel 300 milliarder kroner i de neste 20 årene. Det er mye penger, men det vil ikke gjøre oss til en militær stormakt i Europa.

Vi har sett på hvordan denne handlefriheten kan styrke Forsvarets evne til å håndtere utfordringer i fred, krise og krig, nasjonalt og internasjonalt. Konklusjonen er ikke oppsiktsvekkende, men den er klar: Vesentlig økte forsvarsbudsjetter kan omsettes i vesentlig større sikkerhet. Dessuten er de positive effektene skalerbare – økte budsjetter gir økt sikkerhet selv uten å nå helt opp til toprosentmålet.

Forsvarsplanlegging er både fag og politikk. Vi kan ikke svare på om det er best å utvikle Forsvaret mot å håndtere de store utfordringene i krig, eller de mindre utfordringene i fred og krise. Men vi tror ikke at det mest opplagte alternativet, å fordele budsjettøkningen jevnt ut over dagens forsvar, er det beste.

Analysen vår avdekker tre dilemmaer:

• Det ene er om det fortsatt vil være realistisk å stille høye krav til effektivisering. Økte budsjetter vil skape press på både investeringer og drift i Forsvaret, og arbeidet med effektivisering vil få mindre oppmerksomhet. Men uten slike krav vil Forsvaret få i pose og sekk: Økte budsjetter og unntak fra Statens krav om effektivisering i alle sektorer.
• Det andre dilemmaet dreier seg om hvor mye omstilling organisasjonen kan gape over. Dagens planer innebærer betydelig omstilling av Forsvaret gjennom det neste tiåret. Økte rammer vil bety mer omstilling fordi en jevn fordeling av pengene neppe gir best effekt. Samtidig er det en vanlig feil å overvurdere en organisasjons omstillingsevne. Vi får ikke mest mulig sikkerhet ut av økte budsjetter hvis vi feilvurderer denne evnen i forsvarssektoren.
• Det klart største dilemmaet handler om å håndtere usikkerhet. Økte budsjetter krever en ekspansiv plan med store og tidkrevende investeringer i materiell, kompetanse og infrastruktur. Men langsiktige budsjetter vil være usikre som følge av utviklingen i økonomien, synet på trusselen fra Russland og Natos kollektive anstrengelser. Forsvaret kan bygge inn fleksibilitet i planene for å håndtere denne usikkerheten, men det vil koste eller så tvil om de lavest prioriterte delene av planen.

Lar vi være å bygge inn fleksibilitet i planene, vil Forsvaret risikere å overinvestere. Dessuten kan uventede budsjettkutt ramme operativ evne uforholdsmessig hardt, fordi det først og fremst er i trening, øvelser, beredskap og vedlikehold, at Forsvaret har mulighet til å kutte.

En politikk som øker forsvarsbudsjettene opp mot to prosent av BNP, gir mulighet til å styrke norsk sikkerhet vesentlig. Men en slik politikk vil være vrien å konkretisere og tidkrevende å gjennomføre. Så lenge toprosentmålet står ved lag er det få gode grunner til å utsette dette arbeidet.